Чтение как приговор

Кому выгодно принимать закон без концепции.

На сессиях Государственной думы можно регулярно слышать аргумент «Проект необходимо принять в первом чтении, а потом будем изменять». Как будто это игра в хоккей – надо вбросить шайбу в зону противника, а там видно будет. Однако именно процедура принятия проекта закона в первом чтении и представляет проблему.

По логике процедуры при первом чтении принимается «концепция закона», которая в дальнейшем не должна меняться. На втором чтении рассматриваются конкретные нормы законопроекта и их соответствие утвержденной концепции. В третьем чтении (при необходимости) – дорабатываются технические и лингвистические вопросы.

В Регламенте Государственной думы ФС РФ сказано (статья 118): «При рассмотрении Государственной думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости».
Обратим внимание – концепция не утверждается, а только обсуждается.

Встают вопросы: в чем заключается концепция законопроекта и где она сформулирована, чтобы ее можно было не только обсуждать, но и утвердить? Как работать дальше, если утвержденной концепции нет? Согласно статье 105 Регламента Государственной думы, при внесении в Государственную думу к проекту закона должна быть представлена пояснительная записка, «содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта».

Каких-либо конкретных требований к «изложению концепции» законопроекта хотя бы в пояснительной записке в регламенте не содержится. Отсюда следствие – при первом чтении обсуждается текст законопроекта, который зачастую вызывает много серьезных вопросов и замечаний. Как правило, на эти замечания авторы отвечают – это же только первое чтение; давайте примем в первом чтении, а потом будем дорабатывать. Но повторюсь – что же принимается в первом чтении, если ясности и согласия нет часто даже по формулировкам основных положений проекта?

В итоге мы слышим о сотнях поправок к законопроекту, принятому в первом чтении. Казалось бы, такое количество поправок говорит об одном – проект требуется переработать и снова согласовать в режиме первого чтения. Но таких случаев никто не помнит. Как заявил перед телекамерами один депутат, закон не догма, надо будет – внесем изменения. Сколько человек пострадает от применения (или невозможности применения) такого закона до того, как в него внесут необходимые изменения, осталось за кадром.

(Фото: Денис Вышинский/Коммерсантъ)

Надо иметь в виду, что каждую сессию до 70 процентов законов, принимаемых Думой, как раз и вносят изменения в действующие законы. Например, в Земельный кодекс за 11 лет (с 2001-го по 2012 год) внесено 66 изменений. В Закон 131-ФЗ о местном самоуправлении в РФ – 73 изменения за 9 лет (19 изменений только за последние 2 года). Как применять закон, который меняется каждые 1,5–2 месяца? Многие из этих изменений подсказаны практикой, но многие являются исправлением поспешного первого чтения.

Нам часто заявляют, что проекты готовят грамотные и опытные юристы и можно положиться на этих профессионалов. Пожалуй, каждый помнит выражение «казнить нельзя помиловать». Так вот – для юриста оба варианта постановки запятой являются грамотным и ясным изложением приказа. А вот для подсудимого от этой запятой зависит жизнь. Юрист может грамотно составить документ, последствия применения которого будут противоположны. В этих случаях все решает воля заказчика. Дума, принимая закон в первом чтении, должна выразить волю заказчика (по идее – большинства избирателей), утвердив или не утвердив концепцию законопроекта.

Однако сегодня первое чтение является не существенным этапом подготовки закона, не строительством его правового «фундамента», а только способом протолкнуть через Думу часто сырой, непроработанный документ под прикрытием «дальнейшей доработки». Но в дальнейшем внести изменения бывает трудно или невозможно. Ведь замечания могут быть противоположного смысла, и на каждое из них заключение дает тот самый комитет, который вынес проект на первое чтение и был доволен его содержанием. Кроме того, некоторые предложения требуют изменения сразу нескольких статей или норм законопроекта в случае их одобрения, что авторам тоже совсем ни к чему.

Поражают депутаты, которые, наблюдая регулярно этот процесс, голосуют за принятие проекта в первом чтении, даже если выступали против существенных норм этого проекта.

Можно утверждать, что технологии принятия проекта в первом чтении просто нет. Есть формальные действия – обсуждение, возражения и голосование в обмен на обещания «учесть поступившие замечания в дальнейшем». Тогда в чем смысл первого чтения?

Зачастую тем, кто критикует существующий порядок, говорят: критиковать легко, а вот сами-то что-нибудь можете предложить? Поэтому позволю себе высказать ряд предложений.

При первом чтении концепция должна быть описана в виде ряда конкретных положений, определяющих суть будущего закона. Перечень таких положений должен быть установлен законом, так как его будут обязаны применять не только депутаты, но и те, кто предлагает новый закон. При этом, кроме обязательных для каждого проекта, могут быть дополнительные положения для законов, регулирующих специфические отношения – в бюджетной сфере, в природопользовании и т.д. В качестве обязательных концептуальных положений можно рассматривать, например, следующие:

– краткое описание и основные причины появления проблемы, решить которую призван законопроект. Последствия (как в случае принятия закона, так и в случае отказа от него), с указанием примерных сроков, когда эти последствия могут проявиться;

– основные понятия, используемые в законе;

– пути и методы решения проблемы, требующие правового регулирования;

– группы населения, чьи права расширятся и ограничатся;

– стоимость работ по реализации проекта для бюджетов разных уровней;

– величина расходов физических и юридических лиц по реализации прав и исполнению обязанностей в соответствии с новым законом.

Постановление Думы о принятии законопроекта в первом чтении в числе прочих должно содержать пункт об утверждении концептуальных положений законопроекта (оформленных в виде приложения к Постановлению) и пункт о соответствии предлагаемого текста законопроекта этим концептуальным положениям.

После этого никакие поправки, противоречащие утвержденным концептуальным положениям, приниматься не должны. Либо необходимо вернуться к первому чтению и внести изменения в саму концепцию.

Мне могут возразить, что в основном эту задачу может решать пояснительная записка к проекту. Но пояснительная записка не может играть роль документа, содержащего концепцию законопроекта, поскольку самостоятельного значения не имеет, отдельно не рассматривается и не утверждается депутатами. Авторы проекта практически не несут никакой ответственности за содержание пояснительной записки, а также за соответствие текста законопроекта положениям записки. К тому же никаких формализованных требований к описанию концепции будущего закона хотя бы в пояснительной записке сегодня тоже нет.